3．《标准化法》的滞后性及其产生的体制性障碍

    3.1 《标准化法》不能反映市场经济的要求

    法律作为社会管理的一种手段，所维护的内容是这个社会的经济关系。在市场经济条件下，法律就应该维系市场经济关系。我国的《标准化法》实施于1989 年，立法宗旨是“发展社会主义商品经济”，作用是“使标准化工作适应社会主义现代化建设和发展对外经济关系的需要”。由于当时还没有提出市场经济的概念，不存在建立和完善社会主义市场经济体制的问题，《标准化法》也就不可能反映市场经济对标准化管理的内在要求。 《标准化法》第二条将标准化工作的任务规定为“制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督”是自我封闭系统，违背了立法、执法和监督分立的现代法制原则。按照法学理论，法律应规定“不能干什么”，而不是相反，《标准化法》中就有一些不符合该理论的规定。《标准化法》的滞后性，使得所规定的管理体制和运行机制在目前仍然具有鲜明的计划经济体制特征，成为标准化工作适应市场经济的体制性障碍。 这些体制性障碍主要表现为管理体制的低效率、标准层次划分有局限性、强制性标准不符合WTO/TBT 以及市场经济的原则等问题。实际上，在美国和欧洲共同体，并不存在一项类似于《标准化法》这样专门的法律，政府与标准化机构之间以协议方式约束。

    3.2 行政性标准化管理体制的低效率

    在计划经济体制下，我国采用了统一领导、分工负责的标准化管理体制，具有按行政区域和行业进行条块划分的特点。由于沿用了政府行政管理的模式，使得标准管理层次过多，造成了工作交叉、机构重叠和责任不清，影响了工作效率，也使得标准的制修订滞后于企业和市场变化对标准的要求，降低了标准化工作的有效性。 现行标准化管理体制在工作的透明度、工作程序的严格性和决策的科学性等方面都存在差距。比如，清理强制性标准只需填写一个简单的表格，缺少一个公平的审议机制和严格科学的审查程序来确定审查对象是否符合强制性的要求。 这种管理体制的弊端还在于，它的“产品”是只考虑生产要素的产品型标准，不是具有市场属性的贸易型标准，不能反映市场经济对标准的内在要求，也不利于发挥标准在契约维护、法律支撑、科技转化、市场准入和贸易保护的作用。

    3.3 标准层次划分的局限性与行业标准的尴尬地位

    按国家、行业、地方和企业标准来划分标准层次，并对应同样层次的政府管理部门是计划经济管理体制的特征。在这种情况下，不同层次标准之间是补充关系，高层次标准可废止低层次标准。按照强制性标准是技术法规的理解，那么国家标准废止地方标准实质上就是剥夺地方的技术立法权，而如果高层次强制性标准对应的不是地方性标准而是法规，那么废除时也应启动立法程序，随意清理和废除法规是对司法的权威性和严肃性的蔑视。 反之，对于推荐性标准，企业既然可以自愿选用，那么不同层次的标准可以相互竞争，没有必要互相排斥，高层次标准废止低层次标准也就使企业没有了选用的余地。因此，不同层次标准之间关系的规定与标准属性的规定在逻辑上是矛盾的，缺乏足够的科学依据。 标准层次划分及相互关系与标准化工作条块分割的行政性管理体制相对应，制约了标准对技术进步及市场需求的适应性，既不符合国家标准通常只是最低技术要求的原则，也与西方发达国家通常采用的国家、社团和企业标准以及企业标准高于社团和国家标准、社团标准等同或高于国家标准的做法完全不同。 国家标准和行业标准的界定在实践中缺乏可操作性，制定的标准既可以上报为国家标准，也可以上报为行业标准，实质上行业标准可以视为国家标准的一种特殊形式。行业标准在数量上几乎是国家标准的两倍，在作用上也等同于国家标准，但却没有享受到国家标准的待遇，地位十分尴尬。标准属性和标准层次及其关系的规定在客观上造成了标准混乱，给保护部门利益和实施行业垄断提供了便利，地方标准甚至成为地方保护主义和地区贸易壁垒的工具。

    3.4 强制性标准制约着我国标准化制度的完善

    西方发达国家均实行自愿性标准体系，欧共体指令加配套标准的做法是体现WTO/TBT 协议原则的最为完善的标准化制度。即使是还没有加入WTO 的俄罗斯，也制定了旨在保障标准化工作向自愿性标准体系过渡的《俄罗斯联邦标准化法》，值得我国借鉴。 出于加入WTO 的目的，在不修改现行法律的前提下，我国将强制性标准作为技术法规来处理，是一种明智而又现实的选择。如今已经入世，如果我们仍然拒绝采用技术法规加自愿性标准体系的反映市场经济内在要求的标准化模式，只能理解为计划性管理体制惯性和部门利益因素使然。 实际上，强制性标准按技术法规通报，致使一些原来的强制性标准改为推荐性标准，暴露了现行标准化管理体制下确定标准属性的随意性，将导致政府的控制依据不足；其次，一些WTO 成员国提出了通报强制性标准全文的合理要求，那么我们的强制性标准还如何获得文本销售收益？

    而通报的强制性标准中可能存在的正当目标以外的要求必然使其他成员国认为是在设置技术壁垒；第三，我们通报的强制性标准包含了技术细节，而欧洲共同体通报的新方法指令只是一些基本要求，通报内容的巨大差异对我们肯定是不利的。今后，强制性标准在实践中的其他弊端还将逐渐显露出来。

    4．主要问题及其表现形式

    4.1 技术水平偏低

    我国标准技术水平偏低主要表现在四个方面：

    （1）标准中的大量技术数据和指标直接或间接来源于国外标准，缺乏针对我国具体情况进行的验证性研究。现行做法是根据经验对国外技术数据进行保守的修正，计划经济观念和行业保护行为造成了技术指标的确定迁就落后的技术、工艺和装备水平。

    （2）虽然《标准化法实施条例》第二十条规定，标准复审周期一般不超过5 年。但实际上，标准更新周期很长，制修订不及时、耗费的时间长的现象极为普遍。这使得标准的技术内容既不能及时反映市场需求的变化，也难以体现科技发展和技术进步。在国家经贸委管理的行业标准中，标龄5 年以上的竟达60%。

    （3）标准水平在总体上低于国际标准和国外先进标准，采用国际标准的比率低，以我国标准为基础制定的国际标准的比率更低。目前，我国负责起草的国际标准仅有10 余项，无论是从数量上还是从重要性角度，都与我国的经济地位不相称。

    （4）检验设备和检验技术的落后也是制约标准水平提高的重要因素之一。比如，西方发达国家在食品标准中规定了一些有毒物质的含量指标，我国标准就无法给出同样的规定，因为国内缺乏相应的检测设备和手段，即使做了规定也不具有可操作性。 标准技术水平偏低在客观上阻碍了行业的技术进步，纵容了大量低质量、低水平产品的生产和流通，也影响了境内产品的出口。传统产业如机械、轻工、纺织和冶金等行业都存有大量的满足现行标准要求的却在市场上滞销的产品，重复建设和落后产品生产能力过剩所引发的产业结构不合理等问题也与我国的标准水平偏低有关。

    4.2 市场需求脱节

    现有的标准难以满足市场需求，满足市场需求的标准又不能及时制定，出现了标准化工作与市场需求相脱节的现象，根源在于标准化工作在管理体制和运行机制方面不适应市场经济的要求。

    （1）管理体制不合理。管理层次过多，部门交叉、机构重叠、责任不清甚至出现多头管理和无人管理的现象，企业和市场的需求难以及时准确地反馈到管理部门，工作效率低、服务意识差。有关制冷空调的全国标准化技术委员会有四个：制冷、暖通空调净化、家用电器和冷冻设备标委会，机构重叠和范围交叉。

    （2）运行机制不完善。在制定标准时难以真正遵循广泛征求意见原则和协商一致原则，标准不能真实、全面、有效地反映相关各方的利益，特别是用户的利益、企业的要求和市场需求的变化，有些标准带有明显的行业和部门倾向甚至照顾局部利益。

    （3）标准信息不对称。标准化工作的服务意识和手段落后，标准信息渠道不通畅，标准用户的知情权得不到尊重，普遍存在管理者不知道标准进度、用户不知道标准内容、制定者不能收到全面的标准信息和反馈意见等现象。原国家机械工业局在清理强制性行业标准时，四项与压力容器有关的标准被废止，其中的压力容器包装运输标准正在被其他标准广泛引用，废止后造成了标准真空，作为技术归口单位的全国压力容器标准化技术委员会和用户事先并未得到通报。 标准化工作与市场脱节削弱了标准的作用，降低了标准的市场适应性、标准的实际有效性，影响了标准的实施效果。

    4.3 标准意识淡薄

    标准水平偏低以及标准化工作与市场脱节在认识上的主要根源是我国的标准化意识普遍淡薄。

    （1）计划经济体制的惯性使得政府忽视标准的市场属性，对标准化工作在市场经济中特别是在经济结构调整、改善市场环境和科技创新中的作用和重要性缺乏认识，仅停留在应对入世的工具层面，因标准不能带来直接的经济收益而没有予以重视。意识淡薄还表现为政府的政策支持力度不够，标准化工作缺乏权威性且执行能力不足。

    （2）相当多的企业缺乏标准化意识，没有认识到标准是工业经验、科技成果和专家智慧的集合，没有认识到标准化对提高企业竞争力的作用，而将标准视为束缚企业的紧箍咒。一些企业认为别的企业不执行标准，自己执行了就会吃亏，所以有了标准也不认真执行，无标生产时有发生。事实证明，标准意识缺乏的企业，产品质量普遍不高；反之，产品能够出口到国际市场的企业大都具有很强的标准意识。

    （3）对国际标准化组织的活动重视不够，中国参加国际标准化活动的次数和人数均不如外国，使得我们缺乏对国际标准制订情况、技术发展趋势和形势变化的了解，难以对国际标准提出具有针对性的意见或建议，与我国的国际地位很不相称。国际标准投票包括赞成、反对和弃权，提出反对意见需要同时附加充足的理由，由于缺乏必要的实验验证和标准研究，我国参加的国际投票以同意和弃权居多。更重要的是，企业普遍缺乏国际标准对市场作用的认识，外资企业、民营企业比国有企业参加国际标准化活动的积极性高。

    （4）对标准作用的认识存在误区，普遍存在重视国家标准、轻视行业标准的现象，政策支持和财政支持存在不均衡现象。根据标准化法的规定，对于没有制定国家标准的产品和领域，应该制定行业标准，行业标准至少在实际作用上等同于国家标准，很多国家标准也都是在行业标准的基础上制定的，技术内容和要求并没有本质差别。但是，国家标准和行业标准的侧重范围不同，国家标准主要是通用和基础的标准，行业标准更侧重于产品，行业标准与国家标准相互配套，共同构成了国家标准体系的主体。不了解、不重视、宣传不够和认识不足是缺乏标准化意识的主要特征，其后果必然是实施标准不力，直接制约了产品质量和企业竞争力的提高。

    4.4 专业人才短缺

    从事标准化工作的专业人才短缺是标准技术水平偏低的主要原因之一，标准化意识淡薄、标准化工作与市场脱节则是造成标准化人才短缺的两个主要因素。标准化专业人才短缺的主要表现为：

    （1）由于待遇和地位偏低，标准化工作缺乏吸引力，既进不来人也留不住人，队伍老化、缺乏培训的现象比较普遍。

    （2）标准化工作人员的专业化程度和综合素质不高，懂技术的不善于管理，善于管理的又不懂技术，法律和国际贸易知识缺乏，语言能力特别是外语能力和文字表达能力较差，知识老化现象严重。

    （3）科技研究、产品开发与标准化工作相脱节，使得站在最前沿科技专家往往难以参加具体的标准化工作，参加的比例明显低于西方发达国家，这是标准缺乏科技含量和水平偏低的原因之一。 传统工业标准化人才匮乏的现象也很突出，现行标准所采用的技术大多是九十年代以前的水平，当时的标准起草者现在大都陆续离开了工作岗位，能进行国际交流的高级标准化专业人才更是凤毛麟角。

    4.5 经费长期不足

    标准化工作经费主要包括：信息服务与日常管理费用，标准立项的前期调研费用，基础研究费用，编制费用，审查费用，参加国际标准化活动费用，秘书处办公费用，会议和培训费用等。以花费最少的国际标准转化项目为例，并不是直接翻译成中文然后批准为国家标准或行业标准就可以了，转化以前需要分析研究我国相关产业对该国际标准的适应性，需要对国际标准中的技术指标进行验证性实验或对比性实验，也需要对相关企业采用这些标准进行成本评估，这些都需要经费支持。 经费不足是标准化工作长期面临的主要问题，是长期以来制约我国标准化事业发展的关键因素。标准化工作经费的缺乏，使得标准的基础性研究工作无法开展，标准的技术内容得不到及时更新，正常的国际标准化活动不能参加，采标工作不能正常开展，高级技术人才不愿意从事标准化工作，甚至使得标准化工作机构和标准化工作者面临生存问题，是导致我国标准水平偏低的根本原因。 国家公共财政的支持力度不够、缺乏民间赞助和标准化工作的市场机制没有形成是标准化工作经费不足的主要原因。

    （1）政府的公共财政投入不足且覆盖范围有限。

    ① 据估算，一项标准的平均编制费用约在20 万元人民币左右，但国家公共财政支持的国家标准补助费一直偏低，具体平均到每个标准的补助数额约在1 万元人民币左右，与基本经费需求差距太大。

    ② 政府机构改革前，行业标准一直没有得到国家公共财政的专项支持，国务院各行业主管部门每年多以科技三项费用、部长基金等名义提供行业标准经费。机械工业部等9 个部委撤消后，特别是2000 年以后，由国家经贸委负责管理的传统工业和服务业的行业标准的国家支持经费大幅度减少，行业标准经费缺口很大。

    ③ 标准化委员会秘书处的人、财、物等日常维持费用全部由挂靠单位承担，由于缺乏优惠政策和公共财政支持，秘书处挂靠单位对标准化工作的支持热情减弱，工作人员积极性不高。

    （2） 企业对赞助标准化公益事业缺乏热情，政策缺乏和渠道不畅，使得赞助无力可图，付款后发票和上税都可能遇到麻烦。

    （3）由于缺乏利益回报机制和投资公益性事业的优惠措施，标准化工作不能体现谁贡献谁受益的市场化原则，没有形成良性循环。标准文本发行等收入没有直接用于标准的再生产。