目前在我国，标准被定义为标准是指为在一定的范围内获得最佳秩序，对活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。该文件经协商一致制定并经一个公认机构的批准。标准应以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳社会效益为目的。 (《标准化和有关领域的通用术语第1部分：基本术语》(GB／T3935．1—1996) )。

　　国际上对于标准的概念主要有两种理解：第一种是ISO／IEC第二号指南，“为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。注：标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳的共同效益为目的。”第二种是WTO／TBT协定(世界贸易组织“技术性贸易壁垒协定”)中的规定，“由公认机构批准，供通用或反复使用，为产品或相关加工和生产方法规定规则、指南或特性的非强制执行文件。标准也可以包括或专门规定用于产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求。”

　　通过比较可以看出，我国现行的标准定义源于国际标准化组织，其与WTO／TBT规定的标准内涵最大的不同在于后者还包括了在非协商一致的基础上制定的文件，同时强调了标准的非强制性。

　　随着市场经济的发展，全球化和市场一体化趋势增强，标准在贸易中的作用愈来愈大，而WTO／TBT规定的标准涵义正是为满足这一要求而产生的。世界上越来越多的国家接受了这一定义。因此，从长远的国际交流和世界贸易方面打算，我们应当采纳WTO／TBT关于标准的定义。

　　二、标准存在的价值

　　概括地讲，标准存在的价值包括三个方面：

　　1．标准是指导企业组织生产管理和质量监督的工具

　　任何企业的生产，建设必须按照一定的规则进行，以适应市场的需求，反复使用，扩大经营规模，取得最大效应。另一方面，作为监督方，政府或特定的组织团体也需要标准作为检测的尺度，这就是标准最原始的作用和价值。

　　2．在市场经济条件下，标准的作用大大提高

　　首先，标准本身是市场规则体系的组成部分。标准服务于市场主体和客体，并为市场规则体系提供技术依据。标准规定了产品及其性能、检验方法等基本要求，是产品合格与否的根据，是能否获得市场准入的关键。其次，标准是市场经济条件下经济结构调整的技术手段。由于标准对先进技术具有适应性，发挥标准的技术导向作用，引导资金流动方向和市场取向，将有助于经济结构调整目标的实现。再次，标准是科技创新成果转化的途径，技术标准与专利技术日益密不可分，并逐渐成为专利技术追求的最高形式，其目的在于将技术垄断提升为标准垄断和产业垄断，以实现经济利益的最大化并保持优势地位。最后，标准可以促进国际贸易发展，保护境内产业。随着经济全球化和市场一体化趋势的发展，在标准和技术法规中设置技术贸易壁垒已经逐步取代关税壁垒和行政壁垒，日益成为一个国家保护国内产业的主要手段．并且将来有可能成为  贸易保护的唯一工具。

　　3．从法律的角度讲，标准的作用在于为契约合同提供技术依据，也为法律法规提供技术支撑，继而成为契约合同与法律法规的组成部分

　　法律法规规定的是原则，如果没有配套标准的有力支撑，法律法规就不具有可操作性，契约的有效性和法律法规的效能就会降低。我国的经济法、劳动法、和环境保护法等都将标准作为技术依据。

　　三、标准化业务术语辨析

　　1．国家标准  行业标准  地方标准  企业标准

　　《中华人民共和国标准法》 (下称《标准法》)第6条明确规定：

　　对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。国家标准由国务院标准化行政主管部门制定。

　　对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。行业标准由国务院有关行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门备案，在公布国家标准之后，该项行业标准即行废止。

　　对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。地方标准由省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定，并报国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门备案，在公布国家标准或者行业标准之后，该项地方标准即行废止。

　　可以明显看出，从效力层次上讲，国家标准高于行业标准，行业标准高于地方标准。而企业标准是独立于国家标准体系的，《标准法》同样做出规定，企业生产的产品没有国家标准和行业标准的，应当制定企业标准，作为组织生产的依据。企业的产品标准须报当地政府标准化行政主管部门和有关行政主管部门备案。

　　2．强制性标准推荐性标准

　　顾名思义，强制性标准是由国家强制力保证实施的标准，推荐性标准仅是提倡，鼓励使用，而是否应用国家并不干涉。《标准法》第7条规定，保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准则是推荐性标准。省、自治区、直辖市标准化行政主管部门制定的工业产品的安全、卫生要求的地方标准，在本行政区域内是强制性标准。这里并没有对强制性标准的内涵和外延做精确的定位，事实上仅为描述性质。《中华人民共和国标准法实施条例》第1 8条，通过八项概括，大体勾画出强制性标准的范围，而在强制性标准之外，则是推荐性标准。

　　对于引言中所说的馒头标准，事实上，通过法律解读，此馒头标准并不在强制性标准范围之内，仅为推荐性标准，政府并为要求也没有权力要求强制实施，小作坊与普通百姓的抱怨源于媒体的误读，或者说是法律知识的欠缺。

　　四、标准的法律问题

　　1．标准问题的由来

　　我国现行标准体系是根据1988年《标准法》确立的。《标准法》是改革开放初期，我国由计划经济向市场经济过渡时期制定的法律，当时社会主义市场经济的概念与目标尚未确立，依法治国的治国方略尚未提出，因此现在的标准法律体系尚待有一些计划经济的痕迹。在计划经济时代，所有的标准都被视作技术性法规，均具有强制执行的效力。例如1979年国务院颁布的《中华人民共和国标准化管理条例》规定“标准一经批准发布，就是技术法规．各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行，任何单位不得擅自更改或降低标准。”

　　随着经济转型期的到来，1988年通过的《标准化法》将原来计划经济时代的国家标准、部标准中涉及人体健康、人身、财产安全的标准以及法律、行政法规规定强制执行的标准规定为强制性标准，同时规定其他标准为推荐性标准。国家标准化管理部门在1990年到1992年用了三年的时间对1990年以前批准发布的国家标准、部(专业)标准和地方标准进行了清理整顿，1993年国家质量技术监督局又用了半年多时间根据《标准化法》和WTO／TBT的有关规定，再次对现行的强制性国家标准进行了严格审查。尽管如此，计划经济时代标准的政府主导性、强制执行性与强制范围并没有按照市场经济规律进行彻底的改造，而是被沿袭下来。同时，在新的条件下，标准的实质，法律定位，标准与技术法规的关系等问题尚未得到很好的认识和解决。

　　2．标准的法律属性

　　在笔者所翻阅的资料中，没有看到对标准在法律领域做出准确的定位。笔者认为，标准的实质是技术规范，其本身不具有“强制性”与“非强制性”的特征。市场经济条件下，政府与企业处于平等的地位，政府的角色定位于市场监管，维护公共利益。企业采用何种技术，什么标准，是企业自主经营行为，由企业资源采取，政府不宜干涉。而目前我国法律体系中规定的强制性标准，是国家，政府强制承担的法律义务，其必须着眼于国家安全，防止欺诈行为，保护人身健康或安全，保护动植物的生命或健康，保护环境等方面的需要。

　　技术法规是技术规范的法律化，但两者并非包含或重合关系，而是存在着交集。技术法规中除了技术规范外，还有管理性规定，技术规范中有更多的不涉及“安全，健康，环境”等方面因素的规定。我国法律并未对技术法规形成统一的认识。WTO／TBT将技术法规定义为“强制执行的规定产品特性或相应加工和生产方法的包括可适用的行政(管理)规定在内的文件”， “也可以包括或专门规定用于产品，加工或生产方法的术语、符号、包装、标志或标签要求”。

　　标准与技术法规存在着本质的区别：

　　第一、制定目的不同。标准作为一种规范性文件在近现代之所以在市场经济国家产生，是由于市场的需要，是出于减少无谓消耗的经济上的考虑。而技术法规是立法机构出于立法目标，即“国家安全，防止欺诈行为，保护人身健康，保护动植物的生命或健康，保护环境等”正当目标的实现，主要是保护国家利益和社会公共利益。

　　第二、制定者与制定程序不同。标准的制定者可以是国家、社会团体、企业和个人，批准的公认机构一半是国家认可的标准化管理机构，应当具有权威性，可以是政府，也可以是非政府组织。技术法规的制定者是政府或政府委托的机构。标准制定的程序是广泛参与与协商，最后表决通过，通过之后可以不执行。而技术法规必须通过一定的立法程序，一旦通过即成为法律文件，具有强制执行的效力。一个为自愿性文件，一个为强制性文件，这也是两者的本质属性的差异。

　　第三、内容侧重点不同。技术法规着重制定与实现正当目标有关的条款，而标准是组织生产的依据。没有标准仅有技术法规，一般不能进行正常的生产经营。

　　同时，标准与技术法规存在着密切的联系。“标准对于技术法规的制定和实施起到了支撑作用；而技术法规的实施客观上也推动了标准的应用”。

　　在“念泗三村28幢35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案”中，对于《城市居住区规划设计规范》和《江苏省城市规划管理技术规定》的认定，以及其与相邻权的关系成为案件争议的焦点之一。最终，扬州市中级人民法院与省高院一致认定，前述两个具体行政行为所依据的技术规范为国家和地方强制性标准，肯定了其具备的法律效力，强制性的属性，并认为对其的遵守就不是对于相邻权的侵害。

　　3．标准的法律适用

　　标准本身作为技术规范，是不存在法律效力，法律位阶等法律因素的。但在目前的法律体系下，标准被划分为强制性与推荐性，这就牵扯到标准的法律适用。

　　世界贸易规则中允许有技术性法规的存在，而否认强制性标准。从WTO／TBT协议的标准定义中，可以看到标准的本质是非强制性的，而我国的做法显然与世界的通行做法不符。出于加入WTO的目的，在不修改现行法律的前提下，我国法律界通常将强制性标准作为技术法规来处理，这是一种明智而又现实的选择。

　　强制性标准按照制定主体可以相应的归入行政法体系：由国务院标准化部门制定的可以视为行政法规；由国务院部门制定的可以视为部门规章：而由地方政府部门制定的可以视为地方政府规章。这样既符合行政法律体系，也与《标准法》规定的法律位阶相一致。
对于由政府组织制定的推荐性标准，当其与强制性标准不一致而又使组织生产的企业遭受损失时，笔者认为，可以将其视为行政指导行为，按相应的补偿或赔偿理论进行偿付。

　　五、标准法律体系与管理的重构与完善

　　1．国际技术法规体系的介绍

　　由于世界上大多数国家均采用自愿性标准体系，政府在标准制定过程中仅作为维护公共利益的一方组织者，参与者，并未有太多的管理职权。由此单纯的标准法律体系在域外并没有太多的借鉴经验。而针对市场经济的全球化，国际贸易的飞速发展，标准与技术法规结合构造一个完备的技术性贸易壁垒体系，成为国际社会的普遍做法，而欧盟的新方法指令加协调标准的体系无疑是最为完备的。

　　1985年至2000年欧共体制定了25个技术协调指令，涉及到安全、健康和环境保护与消费者保护的领域，这25个指令统称为“新方法指令”。欧共体理事会在《关于技术协调与标准新方法》中规定了新方法指令应遵循的原则：

　　新方法指令的立法协调仅限于投放市场的这些产品必须满足的“基本要求”。

　　制定协调标准，以满足新方法指令对产品具体技术细节的要求。协调标准的制定工作有欧洲标准化主管机构完成。

　　协调标准或其他标准的采用仍是自愿性的，厂家可采用其它技术规范来满足“基本要求”。

　　按照协调标准(或是暂时按照国家标准)生产的产品视为符合新方法指令规定的“基本要求”。

　　“新方法指令”在欧洲共同体的技术法规发展史上具有划时代的意义。它首次提出了将技术法规的内容限定在“基本要求”和做出“基本规定”上，只有在涉及到产品安全、工业安全、人身健康、保护消费者和保护环境方面的技术要求时，才制定相关的技术法规。它首次提出了采用欧洲标准支持技术法规的思想，把技术法规的具体细节交由相关的技术标准去规定，使法律通过“采用标准”的方式对技术进步做出快速反应，使欧洲标准成为支持法律、消除贸易技术壁垒的一种重要工具。

　　2．我国标准法律体系与管理的转型

　　我国目前的标准体系是是由国家标准体系和企业标准体系两部分组成。国家标准体系以国家标准、行业标准、地方标准为主要框架构成，其政府主导特征明显。《标准法》规定企业标准需要向标准化管理部门和有关行政管理部门备案的要求也体现了政府主导的特点。在政府主导的标准体系中．政府部门控制着标准的立项、起草、审查、发布的权力，控制着标准技术委员会的设置和人员组成。这一方面导致了标准与市场的真实需求脱节，不能及时反映技术的换代更新，一定程度上阻碍了企业的技术进步要求；另一方面，转移了政府在市场经济条件下应当提供的食品安全、产品质量安全、生态安全、公共安全、防止欺诈等公共产品的注意力，不能集中力量维护公共利益和市场安全。在市场经济条件下，政府应当将注意力集中于提供保护人民身体健康与生命安全的公共产品，这主要通过制定技术性法规并监督其实施来实现。而标准则应主要指企业标准，由企业及企业组成的协会负责制定，作为企业组织生产的依据，标准的推广主要依赖于企业的自主选择。只有在企业生产违反相关法律法规，威胁公共利益时，公权力才有介入的必要。

　　当前条件下，倡导由政府主导型的标准体系向技术法规加企业自愿型标准体系的转化是大势所趋。笔者建议，修改现行《标准法》，将现行的国家标准，行业标准，地方标准中的强制性标准根据技术贸易壁垒协议的要求转化为技术法规。当然，从内容上讲，只有涉及国家安全，防止欺诈，保护人身健康或安全，保护动植物的生命健康，保护环境等内容才可以纳入技术性法规，将现行强制性标准中不符合此内容的进一步清理。同时，根据制定主体的不同，强制性标准相应的转化为技术性法律，法规，规章等。

　　行业标准和企业标准作为标准体系的主导，分别由行业协会和企业自主制定。行业标准的制定，政府可以且仅作为公益的代表参加，处于非主导地位。行业标准和企业标准不具有强制执行的效力，是否执行由企业根据市场和自身的需求选择适用。

　　3．标准化组织的定位及其在转型过程中的作用

　　按照现行法律规定，中国国家标准化管理委员会为国家质量监督检验检疫总局管理的事业单位，是国务院授权的，履行行政管理职能，统一管理全国标准化工作的主管机构。其任务是“制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督”。

　　市场经济条件下，政府对经济的管理应当定位于宏观调控，而非微观经济的技术规则与标准。政府主导可能导致标准的制定无法完全及时反映市场经济发展的要求，同时亦会使政府浪费过多的精力于制定与实施方面，忽略关系公共利益的监督管理；随之带来的不仅可能是经济、市场的消极影响，公权力的服务性亦可能受到质疑。

　　要解决这个问题，市场经济国家的通行做法是建立标准化管理委员会，随着我国标准化法律体系的转型，标准化管理委员会的职能必将随之发生改变。

　　4．现阶段标准应用与管理的因应之策

　　企业自愿性标准体系的建立是一个长远的目标，尤其是在改革力度日益深入的今天，一种制度的变革，必然会触动众多的利益。由此，体系的转型需要长期的准备和有益的尝试，在此之前，我国的标准体系应当逐步在以下几个方面进一步完善，以期为最终的变革，转型积极铺垫。

　　第一、做好标准法律属性的宣传、普及工作。当前，首先归因于整个学界对于标准的认识不统一，其法律属性的定位更模糊，由此导致社会普通百姓更是对标准的属性把握不好，普遍认为标准一经制定就具有强制执行的法律效力，而不加区分是否为强制性与推荐性。标准体系的转型必然要求宣传，普及工作的先行，而政府，行业协会具有不可推卸的责任与义务。

　　第二、完善强制性标准的制定执行程序。目前的标准法律体系，强制性标准被视为技术法规，却没有遵循法律法规制定所需的基本程序，与法治政府，良好行政的现代理念相差甚远。因此，建议出台《强制性标准管理办法》，规范强制性标准的计划，制定程序，编写方法和内容，批准，发布等程序。对现行的强制性标准，要按照《强制性标准管理办法》的规定，进行清理，严格控制强制性标准的内容和数量。

　　第三、加大对强制性标准的实施力度。强制性标准一经颁布，便具有强制执行的效力。现阶段标准实施的一个重要问题就是强制性标准没有得到很好的贯彻实施，其中不乏强制性标准自身存在的内容的不可操作性，但更为重要的是对强制性标准实施的监督力度不大。这需要标准化部门和质量监督检验部门在强制性标准的实施方面相互配合，统一协调和规划机制的建立。