2005年2月28日下午，《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》）修订工作启动会在国家发展和改革委员会正式召开。国家发展和改革委员会、国务院法制工作办公室、国土资源部、国家煤矿安全监察局、中国煤炭工业协会、煤炭信息研究院、中国煤炭地质总局等相关部门的负责同志参加了会议。国家发改委能源局向与会同志传达了国务院领导同志关于《煤炭法》修改的重要指示，通报了修订工作筹备情况，并就修订工作方案、修订工作组的人员安排认真听取了大家的意见，对下一步的工作提出了明确要求。

    国家发展和改革委员会能源局副局长、《煤炭法》修订工作组组长吴吟同志首先向与会同志传达了黄菊副总理、曾培炎副总理以及国家发改委张国宝副主任关于《煤炭法》修订工作的重要指示，吴吟同志指出，由于形势的发展变化，1996年颁布的《煤炭法》已经不能适应当前和今后长时期内煤炭工业发展的需要，为此，国务院领导同志批示由国家发展改革委员会牵头会同有关部门抓紧进行《煤炭法》的修订工作。吴吟同志就《煤炭法》修订的重要性和必要性、修订工作面临的有利条件以及《煤炭法》修订应当坚持的指导思想和工作原则作了扼要说明，并强调指出：《煤炭法》修订是煤炭行业乃至整个国民经济和社会发展中的一件大事，关系到我国的能源供给和能源安全，牵涉到社会各界多行业、多部门和广大人民群众的切身利益。同时，煤炭法的修订工作，还涉及到资源管理、安全生产、经营管理、环境保护以及其他方方面面的问题，不是任何单独一个部门所能做好的，吴吟同志希望各有关单位和部门密切协作，坚持以科学发展观为指导，充分发扬民主，集思广益、群策群力，全力以赴做好修订工作，向党和人民献上一份合格满意的答卷。

一、《煤炭法》修订的背景

    自建国以来，我国已经颁布了百余部与煤炭相关的法律、法规、规章以及其他规范性文件，在此基础上，根据上世纪九十年代我国经济和社会发展的需要，由煤炭部主持起草并于1996年8月29日经第八届全国人大常委会第21次会议通过了《中华人民共和国煤炭法》，该法的颁布实施，是我国煤炭行业发展走上规范化、法制化轨道的一个重要里程碑，该法实施九年来，对完善我国煤炭法律法规体系，合理开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产、经营活动，促进和保障煤炭行业的发展发挥了重要和积极的作用。但是，随着我国政府机构改革和市场经济的深入发展，《煤炭法》颁布实施的社会背景已经发生了深刻变化，该法已经不能适应当前形势发展和实际工作的需要，亟待修订和完善。

    正如吴吟同志在《煤炭法》启动会上指出的那样，由于现行《煤炭法》远远落后于形势发展的需要，造成我国在煤炭资源管理、煤炭经营管理、煤矿安全生产等方面出现了一些列极为严重的问题，就拿煤炭资源管理来说，就存在一系列极为严重的问题，比如对煤炭资源的开发利用缺乏统筹规划和合理配置、煤炭资源勘查程度低、煤炭行业的市场准入门槛低、煤田开发技术和设备整体上比较落后、煤炭矿业权设置和转让不合理、现有税费制度极不合理、煤炭资源有偿使用原则尚未确立、对各种浪费和破坏煤炭资源的行为以及资源管理过程中的违法行为制裁和打击不力等一些列极为严重的问题，造成了资源的严重浪费和破坏。此外，煤炭交易市场秩序混乱，煤矿安全生产领域事故频发，近期我国部分地区出现的能源短缺，更是引起了广大人民群众的强烈不满，不仅是煤炭行业，社会各界都强烈要求完善煤炭立法，确保煤矿的安全生产，保障能源供给和能源安全，中央和国务院领导同志对此问题也一直给予高度重视，作出一系列重要批示，可以说，《煤炭法》修订势在必行、刻不容缓！

二、《煤炭法》修订涉及的重大问题：

    （一）煤炭资源管理部门出现重大调整

    自《煤炭法》颁布实施以来，煤炭资源管理部门发生重大变化。原有的煤炭主管部门煤炭部改成煤炭工业部继而被撤销，煤炭行业方方面面的管理职权和职能出现重大调整。

    从职权和职能划分上，原有的煤炭部的职权分别转由发改委、国土资源部、国家安监总局等部门行使。

    从地方煤炭行业的管理来看，煤炭管理部门呈现出“因地制宜”、各行其是的局面。

    因此，在中央和地方上对煤炭行业的管理都没有明确的职权和职能划分，在一定程度上出现了混乱局面。煤炭工业管理可谓政出多门，带来的弊端就是不利于煤矿企业的健康发展，煤矿企业疲于应付检查，煤矿企业在办理有关手续时，各部门之间存在互相扯皮的现象，增加了企业的负担，大大影响了煤炭行业的改革和发展。对此，煤炭行业相关部门和煤炭企业反映强烈。

    （二）能源短缺，凸现煤炭资源的基础地位和战略意义

    我国是贫油少气富煤的国家，除煤以外，其他的战略性能源如石油、天然气等资源相对贫乏。长期以来，较为丰富的煤炭资源及其基础性的地位，使得人们忽视了它的重要意义，导致了对煤炭资源的巨大浪费及对煤炭行业的国家支持相对薄弱。随着我国经济的持续快速发展和对能源战略安全保障要求的不断提高，煤炭资源的基础地位和战略意义逐步被凸现出来，受到全社会和中央领导的极大关注。

    １．煤炭行业与其他能源行业如电力行业、石化行业等在资源价格、利润分配、政策扶持、协调发展等方面存在许多矛盾和问题，需要政策法律的宏观调控和统筹规划。

    ２．我国急需建立完善的煤炭资源战略储备制度。我国早已建立了石油战略储备制度，以应付我国经济快速发展和国家战略对石油安全保障的要求。但是，我国煤炭资源却缺乏一个有效的战略保障。作为我国唯一的储量丰富的战略资源，缺乏煤炭资源的有效保障，我国的能源安全保障是脆弱的和不切实际的。近年来的“煤荒现象”深刻说明了我国煤炭资源的管理和保障方面存在的巨大漏洞。因此，煤炭资源有充分的理由建立完备的战略储备制度，以保障我国的能源安全。

    （三）煤炭资源浪费和破坏严重，缺乏有效的规划和资源利用制度

    搞好煤炭资源的合理开发利用和保护，根本上要解决好两个问题：合理规划和有效利用。对此，需要进一步做好我国煤炭资源的由宏观到微观、由中央到地方、由政府到企业、由基地到矿区的方方面面的规划；要建立和完善我国煤炭资源的有偿使用制度，要从规划、勘查、建设、开采、矿业权的设置和转让等各个环节，完善资源的税费制度和回收率的核定制度，从市场经济中“经济人”行为的本原上规范煤炭资源利用的各个主体及其行为，达到资源的有效利用。

    从管理制度上，要加强对煤炭资源开发利用的采矿许可证、生产许可证、经营许可证等各种证照的发放、管理和核查，通过各种证照严格发放和管理，完善采矿权运作、资源开发利用和资源补偿费缴纳等制度。

    （四）基于煤炭资源本身的特点，加强环境保护和企业转产的制度设计

    加大对矿山生态环境保护工作的力度，造福于民，造福于子孙。探索并建立煤炭资源开发生态环境监察的工作程序和工作机制，建立煤炭资源开发项目全过程环境监管制度，推进煤炭生态环境保护制度化、法制化建设。对矿山治理和环境保护方面，特别是历史遗留问题应统一制定政策，从成本中解决；对一些投入大的项目，如地表塌陷，可采取国家、企业共同出资的方式加以解决。

    煤炭行业都面临着十分艰巨的矿井接续和企业转产任务，而且需要大量的资金作保证。但是，长期以来，煤炭工业由于高投入、低产出，煤炭价格严重背离价值，煤价一直在低位徘徊，企业所提维简费连维持简单再生产都很困难，基本上无积累，企业融资能力差，矿井接替能力紧张，多数煤矿靠超能力生产维持经营，当资源枯竭、矿井报废，矿井需要接替或企业需要转产时，地方政府和煤炭企业投资能力有限，筹集资金则成为困扰煤炭行业发展的重大问题。这将直接影响社会的稳定。《煤炭法》第三十四条规定“国家建立煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金的制度”，这对从根本上减轻政府负担，实现煤炭工业的可持续发展意义重大，但是到目前这项制度还没有建立，有关政策也没有出台。应通过立法来进一步推动这项制度的建立和实施，为煤炭工业的健康、可持续发展，和维护社会稳定大局奠定坚实的基础。

    （五）煤炭安全生产形势严峻，需要加强安全生产保障和煤炭行业从业人员的的培训和特殊保护

    去年以来，我国连续发生了几起特大的煤矿安全事故，给国家和广大人民群众造成了巨大的人员伤亡和财产损失。安全事故频发，严重威胁人民的生产安全和生活安宁，煤炭行业作为高危行业，对安全保障有更高的要求，因此在《煤炭法》的修改过程中，需要着重体现对安全生产和职业健康的考虑和要求。

    同时，加强对煤炭企业从业人员的培训，达不到要求不能上岗，应由政府来监督考核；通过法律法规，完善煤矿矿长和特种作业人员资格证发放的条件、程序，进一步明确煤炭工业管理部门煤矿矿长和特种作业人员的培训与发证工作职能，提高煤矿从业人员素质和煤矿整体管理水平。

    煤炭行业职工队伍庞大，国家应对这一特殊劳动群体在法律、政策上给予特殊的保护。除强制企业按照国家规定为职工参加养老、医疗、工伤、失业、生育保险，按时足额缴纳保险费外，还应逐步建立和完善煤矿井下职工意外伤害保险、补充养老保险等不同形式的补充保险和煤矿企业职工职业病康复专项基金制度及职工互助共济制度，形成资金来源多渠道，保障方式多层次，管理和服务专业化的社会保障体系。

三、《煤炭法》修订的重大意义和要求

    煤炭法的修订涉及到资源管理、开发利用、安全生产、环境保护、职业健康等国煤炭行业方方面面的问题，涉及到政府相关的多个部门、中央和地方、政府与企业等各个主体及其行为，是煤炭行业乃至整个国民经济和社会发展中的一件大事，关系到我国的能源供给和能源安全，牵涉到社会各界多行业、多部门和广大人民群众的切身利益。

    针对近年来煤炭行业出现的各种现象和提出的重大命题，需要全社会和国务院领导的关注支持，需要各个行业和有关部门的协同配合和密切协作，集思广益、群策群力，才能做好《煤炭法》的修订工作，为我国煤炭企业和全行业的发展服务，为煤炭行业数百万矿工的生命健康和生活发展负责，为我国的能源保障和能源安全提供坚实的法律保障，为社会主义现代化和小康社会的建设做出应有的贡献。